重庆、成都两地先后出台户籍制度改革方案。
户籍制度改革是成渝作为统筹城乡改革试验区的一项重要改革措施。以目前成渝两地启动户籍制度改革观察，中国延续了60年的户籍制度，其改革将在成渝特区率先拉开帷幕。
户籍改革 成渝特区率先破局
□特约撰稿 程 勇
7月12日，重庆市政府召开第75次常务会议，审议并原则通过了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》、《重庆市户籍制度改革配套方案》。无独有偶，同作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都次日也开始了户籍改革的试验。
7月13日，四川省政府网站发布了有关户籍改革的消息——四川省将由省公安厅牵头，制定下发《四川省统筹城乡协调发展推进户籍制度改革的实施意见》，出台户籍制度改革相关配套设施。
按照两地政府出台的文件显示，重庆的户籍改革除解决进城务工农民问题，以及区县、近郊农民城镇化外，还将解决重庆城市用地的困境。四川省则将建立以居住地登记户口的管理制度，以合法固定住所和稳定职业为基本落户条件；促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享有与本地城镇居民同等的权益。
此外，重庆市长黄奇帆表示，根据规划，重庆市户籍改革将分两个阶段推进，到2020年，将实现1000万农村人群转户目标。通过户籍改革，今后几年，重庆的社会基础设施用地、工业用地、城市人口增加建设用地等至少需要新增2000多平方公里的土地。
四川省社科院社会所所长胡光伟认为，户籍制度改革是成渝作为统筹城乡改革试验区的一项重要改革措施。以目前成渝两地启动户籍制度改革观察，中国延续了60年的户籍制度，可能在成渝两地率先破局。
成都“农”转“居”的境况
7月20日，张有才在他80平方米的新房里转了三圈。除了考虑下一步如何装修外，他还打算请个人来看“风水”。张有才是成都市近郊的农民，两年前，他被政府征走了8分耕地和100多平方米宅基地。按照人均35平方米的房屋置换政策，家里3口人换到了两套40平方米的一居室，后来他把40平方米的一居室换成了今天的80平方米。小区在三环边上，虽然嘈杂了点，但是起码已经是个城里人。
除了户口登记簿上的“农业户口”转换为“成都市居民”户口外，更关键的是，全家人已经可以享受到和城里人同等的医疗和养老保险。而且这一待遇不会因其职业栏上注明的“被征地农民”有所差别。当然，在其他一系列配套制度上，差距也在一点点缩小。
作为全国城乡统筹的试点城市之一，成都已率先在全国实现了城乡基本医疗保险的全覆盖。按照规定，被征地农民都可以办养老保险，政府给予20%左右的补贴。男性到60岁、女性到50岁，就可以每月领到近300元的养老金。此外，为解决农民就业问题，成都市还定期搞各种免费就业培训，以充分保证农转居居民的就业。
按照成都市政府的战略，农民向城镇集中主要分3种类型：在5个中心城区建设完全与城市接轨的农民新居工程；在郊区以重点镇为主推动农民向城镇集中，城镇新型社区工程构成重点镇建设的重要组成部分；在边远山区，根据区情适度引导农民向新型农村社区集中居住。
成都市公安局户籍科李瑾表示，全市的人口按地域划分为3个圈层，逐步推行户改。
然而，为了形成土地的规模集中，成都户改的一个核心是鼓励农民放弃土地，向城区集中，这被外界认为是以土地换社保。
对此，当地一名政府官员却不认同这一看法，“实际上没发生什么变化，我们只是把一些闲置的土地进行了集中。”上述官员认为，“农转居”后，农民们的土地承包经营权、集体土地的所有权和补偿权、集体资产的所有权和分配权等并不发生变化。农民自愿退出原农村宅基地进入城镇购买公寓房的，还可享受相邻区位经济适用房的优惠政策。
但即便如此，并不是每一个农转居的农民进城后都能很好地生活，这其中关键性因素是受其从被征用的土地中获得租赁、入股等土地流转后收益多少的影响的。
中国公安大学教授王太元认为，真正要解决户口问题就必须剔除其背后附加的利益，只有实现真正的公共财政均等化，城市一体化才能跟上，否则如何户改都只是个伪命题。
重庆“城市化移民”的忧虑
然而，与成都相比，重庆的人均经济水平和三产比重都比较低。
在此次户改中，重庆的目标是解决1000万的农转居和用地紧缺的问题。政府将引导农民彻底放弃自己的土地而“洗脚进城”，也就是所谓的“城市化移民”。
对此，成渝地区的许多学者最为关心的是1000万移民背后的产业布局和经济总量，能否承载如此巨大的移民计划？
“在没有当地政府的行政强制性制度保障下，这些市场化路径下的‘新移民’是否愿意最终放弃土地留在城市，城市又是否有足够的能力接纳他们？这些都是需要当地政府去反思和解决的问题。”
而为了解决就业，重庆政府也想了许多办法。主城七区、北部新区要分别对口支援库区移民重点区县，每年帮助引进1～2个产业项目，优先接收移民就业，对移民实行3个月至半年免费培训，并实施3个月内指导性就业，对中长期培训给予定额补贴。
但这些与千万移民的巨大规模相比，所能覆盖的人群范围在相当长的时间内都无法令人乐观。 一位研究当地经济的区域专家说，仅以重庆主城区的经济产业辐射和影响能力，恐怕难以实现重庆城市化中“大城市带大农村”的目标。
在重庆目前的劳动力转移中，大部分进入非农产业部门的劳动力并没有完全脱离农业，也没有放弃土地承包权，这些农民仍然利用闲暇时间或用家庭辅助劳动力来经营农业。更有甚者，即便在城镇买了房子，宁肯让山里的房子和土地闲置，也不愿放手。
“农村种地不用交税，多数人都不愿丢掉土地。有些村里出来打工并在城里买房的村民也是这样。”西南大学经济管理学院副教授张应良说，这是重庆市目前农村劳动力转移当中活生生的现实。
实际上，对于重庆政府而言，一方面希望农民自愿放弃土地，一方面却又担心转变速度过快财力难以承受。对于农民而言，一方面希望转变身份，同时享受市民待遇和农村已有的待遇，另一方面又担心转变之后的就业和发展等问题。
四川省社科院社会所所长胡光伟认为，在各级财政支付能力都还存在问题的时候，就急忙赶农民进城，只会产生更多的“双失”农民，这需要一个完整的社会保障体系来支撑。
重在社会保障体系的建立
在此次四川省公布的方案中，最大的亮点是以居住地登记户口的管理制度，以合法固定住所和稳定职业为基本落户条件；促进符合条件的农业转移人口在城镇落户，并享有与本地城镇居民同等的权益，但对此方案目前并没有出台相关细则。
接近政策层面的四川省发改委官员表示，关于这个方案的最终意见和实施细则目前已经研究了四稿，但还没完全定稿。
“主要是考虑整个城市的承载力，而且现在全省的社会保障体系还不是很完善，对于全部放开的压力还是很大，况且户改是要有一套完整的设计制度，最终要达到城乡公共服务的均衡化。”上述官员透露，在讨论会议上，各部门之间对于细则的争议声很大。
与会讨论的另一名官员则认为，户改的底线还是要有的，否则大量外来人口迁入，使得城市的承载力不堪负重。工商税务部门的利益还是要保留，只是条件可以适当放宽。
“最起码可以效仿西方国家，只要你在当地纳了一定的税费，为财政做了贡献，完全可以享受当地的社会保障体系福利。”上述官员说道。
当地公安部门人士表示，未来还有可能对外来人口进行租房落户，只是目前的条件尚未成熟。如何推广和制定，还需要进一步讨论，不会需要很久。
成都市统筹委副主任秦代虹说，目前针对新的户籍政策，市里正在组织各层次的人员组成调研小组，针对基层新一轮问题进行了解，最终给出一个意见。
参加过成都市几次户改讨论的李瑾认为，作为城乡统筹的试点，成都最终的目标是实现居住登记制度，从每次讨论的过程来看，各部门对户改的态度也在悄然变化。
“我们的购房入户、投资入户和投靠入户等入户政策在以梯级式标准下滑，对户籍局限逐渐放开。比如购房，以前买房90平方米降为现在的70平方米。”李瑾说，户改并非公安部门一家的一言堂，需要各部门的协助和配合，每次户改各部门都从最大限度上做了让步，让户改方案顺利通过，且在民众间的反映也非常好。但其坦言，在讨论方案时，最大焦点还是在于城市承载力和社会保障体系。
一份成都市公安局资料显示，2003年至2010年6月，成都市共办理购房入户23.06万人，大专以上学历入户6.76万人，投资入户1.08万人，投靠入户21.02万人。全市农村人口向城镇集中34.6万人，其中因土地被征用的农民转为城镇居民的34.07万人，向城镇迁移的0.51万人，其中农民租房入户0.02万人。
目前，成都市已经取消了市外迁入指标限制，建立条件准入制，对本市居民实行租房入户政策，消除当地农民进城的“门户”限制，并在全市范围内实行了“全域迁移”。
不愿意透露姓名的成都市政研室专家认为，新户籍政策的出台，消除了农民向城镇转移的体制性障碍，标志着户籍管理制度改革已涉入深水区，对于打破人口流动壁垒，降低农民进入城镇的风险和成本，促进生产要素的流动和聚集，加快城市化进程都将带来积极影响。
“开放户籍限制，成都迈出了一大步。”四川省社科院林凌研究员认为，成都作为西部内陆地区，打破人口流动的壁垒，对加快城市化进程是一件好事。但以目前的城市综合实力和财政支持能力，成都要想完成真正意义上的户改，还需要很长一段时间。
“目前，成都的城市化和城镇化发展都是靠征地来完成城市建设。”中国社科院农业发展研究所研究员党国英认为，廉价征收农民土地的结果，就是把农民赶进城。但农民的产业发展跟不上，这就无法解决准入制度。况且还对入城者以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件，所以城乡经济不发展起来，哪怕是各项改革的整体推进了，也仍然没有太大意义。
“城市化进程是一项复杂的系统工程，仅仅实行户籍改革是远远不够的，还有相当漫长的道路要走。政府应该有一个合理预算，加大提供公共服务的力度。”林凌说，成都市应该从就业、社会保障、教育、文化活动等诸多方面进行规划和配套，政府服务应当放在首位，这样才能给进入城市的人员提供公平的就业和生活环境。
不过，在中央层面的全面改革未开展之前，整套制度体系的搭建也受到牵制。
前述当地官员表示，即便成都有完整的保险体系，从当地的制度上可以对接，但又该如何从国家层面上把几种保障纳入一个财政支付体系中来。
“为什么没有征地的农民和农民工加入城镇社保比较困难？因为目前中央财政转移支付对接时，并没有把这部分纳入进来，所以要真正达到改革，最后还是要由中央层面推动。”
7月20日，河南人李莉买下了锦江城市花园的房子，按照成都市购房落户政策，只要购买70平方米的商品房即可落户，她的房子是74平方米。李莉说，等2012年入住后，办好房本，自己就去落户，到时候孩子入学就不用交赞助费了。
