2005年开始起草的能源法，出台时间被一推再推，以至于早已出台的电力法、煤炭法的修改也无法进行。再生能源的地位、能源主管部门等问题成为立法过程中的争议焦点。
能源法在争议中推迟
□特约撰稿 张 娜
“一直在说年底能提交国务院常务会议审议，现在看来有可能推迟。”作为能源法起草组的核心起草人员之一，中国法学会能源法学研究会副会长吴钟瑚表示了担忧。
自2005年温家宝总理批示要起草能源法开始，关于这部法的讨论就从未停息。“我们在起草阶段就修改了几十稿，征求意见要在全国、各省市、能源企业和行业、网络等几个方面发布，草案到法制办后又相继征求了几次意见。”对于这部法，吴钟瑚倾注了将近4年的心血。
其实，在能源法起草之前，电力法和煤炭法就已出台，“这两部法律也在等，等能源法出台后，再根据基调各自修订。现在能源法未出台，所以电力法和煤炭法的修订也无法推进。”吴钟瑚说。
能源法立法到底进展到了什么程度？又因为哪些原因不得不谨慎前行？
出台时间一推再推
“能源法太重要了，需要慎重，因为这部法可以代表整个中国能源发展的方向。”
能源法起草组副组长、中国法学会能源法研究会会长叶荣泗，一直为能源法而忙碌。8月18日，他正为组织一个能源法的专家讨论会做着筹备工作。
“目前还在国务院法制办。国务院法制办协调修改完后，要提交国务院常务会议审议，然后正式向全国人大常委会提出立法案，人大常委会再经过一审、二审、三审。”叶荣泗说。
“原本我们都以为很快就能提交国务院常委会审议，现在看来事情不是那么简单，有几方面的问题都不是很明确。”一位不愿具名参与立法的学者表示。
能源法的起草要追溯到5年前，2005年5月和10月，中国法学会能源法研究会受国家能源局委托，在北京召开了两次课题开题会，随后国务院总理温家宝批示起草能源法，直至2006年1月，能源法起草组成立。起草组由时任国家发展改革委主任、国家能源办主任马凯担任组长，共有15家单位参与制定。
当时能源问题已得到国家相关部门的重视，我国以煤炭为主的能源结构以及粗放式的发展方式都令主管部门头疼，矿难不断，新能源的推进又困难重重，电力体制的改革也一直举步维艰，一部能源法的出台显得异常紧迫。
“当时我们起草小组的核心团队就4个人，每天都扑在这个事情上，尽心尽力。”吴钟瑚感觉到了压力，但是却很高兴去做这样一项工作。在压力和动力的双重激励下，2008年11月，能源法草案终于成型，并正式提交国务院法制办。
2008年底，关于能源法草案的报道铺天盖地，当时叶荣泗接受媒体采访时表示：“最乐观的出台时间也要到2009年。”
但2009年却杳无音信，一直没有出台的消息，而这并不影响人们对能源法的关注。因为这一年12月哥本哈根气候变化大会召开，全世界都把目光盯在了作为碳排放大户的中国，中国在压力下承诺：到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%；非化石能源占一次能源消费的比重达到15%。
于是，2010年伊始，能源法的问题再次被推上浪尖。一种“年底提交国务院常务会议”的说法不胫而走，并显得很“真实”。但是，刚刚步入下半年，这种说法似乎又在转换方向。记者在采访中也得到了“渺茫”的态度。
“能源法太重要了，需要慎重，因为这部法可以代表整个中国能源发展的方向。能源法主要对涉及能源领域全局性、综合性、战略性的一些重大问题，涉及能源领域的基础性制度与规则等方面加以规定，同时解决单行法无法解决的问题。”厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，“不过时机也该成熟了，因为能源‘十二五’规划基本成型。”
但从最初提出2009年出台，到2010年提交国务院常务会议审议，再到现在的“估计明后年”，能源法的出台时间一推再推。为什么从2008年11月提交国务院法制办后就没了进展？
其实，国务院法制办也在为立法积极作准备，自2008年11月收到能源法起草稿后，国务院法制办立即开展了多项工作。如：广泛征求意见，包括国务院部门、地方政府、能源企业、行业协会、专家、研究机构等，共计152个单位；成立了跨部门的审查工作小组，涉及全国人大有关机构、国务院十几个部门；召开专家论证会、部门座谈会和中外研讨会等。2010年以来，经过反复修改，能源法最新修改稿将考虑提交跨部门审查工作小组讨论，再次修改后，拟进行第二次广泛征求意见，并提出按计划年底前报国务院审议。
立法“卡壳”之处
“能源法不会很明确地说哪个来管，但是会提出有管理部门，这只能是个模糊的概念。”
几十稿的修订，能源法的争议焦点着实不少，而每一个争议都必须有人妥协。
“主要的就几点，比如可再生能源的法律地位问题、气候变化的问题、体制问题、管理部门的问题。”吴钟瑚说。
可再生能源的话题是这几年的焦点，也是国家力推的事情。随着风电、太阳能等新能源产业的迅猛发展，这个有别于传统能源的分支越来越得宠。于是，在原先的能源法草案一稿中曾有“优先发展可再生能源”的表述。但由于可再生能源在中国的发展过程中仍存在一定问题，加上化石能源在中国能源结构中的比重仍在七成以上，短期内很难改变，因此关于“优先发展可再生能源”的提法在讨论中出现争议。
“我觉得应该是鼓励新能源的发展，而非优先。中国的能源需求，现阶段还是传统能源为主，清洁能源为辅。对于新能源应该以鼓励为主。”林伯强说。
如今这种鼓励发展的呼声越来越高，更多的专家认为，可再生能源要实现在我国能源结构中占比较大，还是很遥远的事情。因此，置可再生能源于优先发展地位，明显与我国实际情况不符。一方面要鼓励促进可再生能源形成新的可替代能源，但同时更应该强调煤炭等化石能源的清洁、高效和综合利用，将其摆在更加突出的位置。
据悉，经过几轮的征求意见和修订后，这一点极有可能被修改为“鼓励可再生能源的发展”。
除了可再生能源的争议，第二个最为突出的大讨论就是能源主管部门的概念模糊，至今仍未提出哪一家为真正意义上的能源主管部门。而我国能源主管的现状是：国家能源局主管能源政策等问题，国家发展改革委却把能源问题中最为核心的价格和核准两项紧握手中，高层还有一个以温家宝总理亲自挂帅的“国家能源委员会”。
“三重管理，能源委是总的方向性的协调作用，不会具体管事。具体事务还需要国家能源局来处理，而作为能源行业核心中的核心的价格和准入还在国家发改委，而且国家能源局也与国家发展改革委有着千丝万缕的联系，国家能源局局长张国宝同时也是国家发展改革委的第一副主任。”林伯强说，“所以，能源法不会很明确地说哪个来管，但是会提出有管理部门，这只能是个模糊的概念。”
为什么主管部门必须模糊化，林伯强这样解释：“因为法是不能经常变的，是个长期的过程，而能源主管部门的问题却是很灵活的，比如关于是否成立能源部的话题，以后不能因为一个主管部门的变动而去修订法案。法案也是指导性的，不能写太细。”
据吴钟瑚介绍，一些细节性的问题，包括当前最为热点的太阳能定价、天然气定价机制问题都不会那么细地提及，只是说要以市场为主，政府调控，并考虑成本、利润、税收等，立法出来后根据法律原则再具体实施。
除了能源主管部门和可再生能源的争议，草案在讨论修改过程中还出现一个比较敏感的问题，就是是否将中国的减排承诺写入能源法。
这个问题还得追溯到哥本哈根气候变化大会的那次承诺。但是，很多专家提出那是我们主动提出的减排承诺，而不是我们应该承担的减排义务。于是“是否要通过立法手段来强化中国的减排承诺，并作为一种责任义务去实施”成为一个争议的焦点，因为这一问题关系到中国的国际形象。
“最终这些争议的结果是什么，我们作为起草者也不得而知，只能等国务院法制办的审议结果了。”吴钟瑚说。
与单行法衔接难题
能源法是直接规范能源领域相关行为的法律，其必须与其他相关法律有效衔接，形成合理、协调的法律合力，才会富有效力。
从重要性上看，不可否认，能源法是一部真正意义上的大法。虽然电力法、煤炭法、可再生能源法等单行法早已出台，但这些法必须要跟能源法配套。
“煤炭法等现在都在改，但是也改不下去了，其他法必须要跟能源法靠拢，能源法不明确，那些法也动不了。”吴钟瑚说，一部能源法的出台将带动一批法的修订。
“当前的问题就是能源法与其他法律互相交叉的地方，是能源法决定其他法，还是其他法出来后再影响能源法，其中有个协调的问题，不能某个法和能源法是有矛盾的，而且要有长期的有效性，能源法不能总改。”林伯强表示仍有一些不确定的因素。
其实，这几年，随着能源行业地位的不断攀升，能源法制建设也取得了重大进展。
“九五”期间，我国相继出台了《电力法》《煤炭法》和《节约能源法》，在政企分开的基础上对能源企业进行管理，同时在一定程度上适应了能源投资体制的市场性变革和能源企业经营模式转变的需要。
随后，2005年制定了《可再生能源法》，其立法原则和主要内容不仅体现了能源可持续发展的理念，还对政府和市场主体共同参与能源结构的调整给予了立法支持，在开发利用可再生能源的机制和体制创新等方面也取得了重大突破。同时，国务院及有关部门也制定或修改了《电力监管条例》、《煤矿安全监察条例》、《石油天然气管道保护条例》、《煤炭经营监管办法》、《成品油市场管理暂行办法》、《电力市场运营基本规则》等一系列能源法规规章。这些法律法规和规章的颁布，构成了我国能源法律体系框架的雏形，在很大程度上支持了我国能源产业的发展。
如此多的法已经颁布，能源法与其他相关法律之间难免存在着不一致甚至冲突。于是，越来越多的专家开始意识到，能源法是直接规范能源领域相关行为的法律，其必须与其他相关法律有效衔接，形成合理、协调的法律合力，才会富有效力。
“‘十二五’规划已经基本完成，在这个当口出台能源法占尽了天时地利。能源牵扯到方方面面，中国经济转型中能源是重要方面，经济结构发生改变多是解决能源问题。因此亟须这样一部法来指引能源的发展方向，大方向明确了，其他方面再慢慢规范，这样才能促进整个能源行业的发展。”虽然5年了这一剑还没磨出来，但林伯强等专家对这部法依旧充满了期待。
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