《瞭望》文章：新教改启动
《纲要》将如何破解“教育发展还不能够完全适应全面建设小康社会的要求，教育质量急待提高，教育投入急待增加，教育体制急待改革”的问题
文/《瞭望》新闻周刊记者周大平
全国教育工作会议召开之际，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(下称《纲要》)以中共中央、国务院的名义下发到地方，标志新教改正式启动。
从2008年8月29日温家宝总理主持审议制定工作方案算起，这个《纲要》经过公开征求意见(问需于民)、起草、形成初稿、再次公开征求意见(问策于民)、数十次易稿、先后由国务院常务会议及中共中央政治局会议审议通过等阶段，到如今开始逐条实施历时近两年。
“稳妥、渐进”的基调
“现在的教育发展还不能够完全适应全面建设小康社会的要求，教育质量急待提高，教育投入急待增加，教育体制急待改革。”这个对我国教育问题的判断，出自温家宝的一次讲话。国家教育发展研究中心主任张力认为，《纲要》制定的重点就是要解决温总理提出的这“一个不适应、三个急待的问题”。
新世纪新教改进入决策层视野的端倪出现在2008年初，分管教育的国务委员刘延东把“制定好中长期改革和发展规划纲要，开好教育大会”的最高决策层指示，传达给教育部负责人。同年8月29日，由温家宝主持的国家科教领导小组第一次会议，听取了教育部关于制订《纲要》工作情况的汇报。《纲要》最初上报时名为“国家中长期教育发展规划纲要”，温家宝在题目上加了“改革”二字。
依照工作方案，随后成立的一个跨部门的《纲要》起草领导小组，由温家宝亲任组长，小组成员包括了国家发改委、教育部、科技部、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部等部门的负责人。参与《纲要》起草的上海市教育科学研究院学术委员会主任胡瑞文认为，“早些时候的医改是由李克强副总理牵头，而此次教改的规格显然比医改高。”
与此同时成立的《纲要》工作小组，由国务委员刘延东任组长，教育部主导的有关负责人为小组成员。工作小组下设的办公室承担日常工作，办公室设在教育部，时任部长周济任办公室主任。
小组办公室调研组组长、教育部规划司司长韩进介绍，调研工作按教育的不同领域成立了11个重大战略专题的调研组，下设36个子课题。“后来《纲要》文本的起草，基本围绕这个框架展开。”11个调研组内，几乎囊括了国内相关领域的顶级专家学者。
此外，起草组还聘请了经济、科技、文化、社会等领域的上百位高层专家组成咨询专家队伍，其中有知名的吴敬琏、戴相龙等。刘延东专门主持召开了一次全体咨询专家会议，听取专家对制定《纲要》的意见。
为进一步听取意见和建议，2010年1月11日至2月6日，温家宝先后5次邀请各级各类学校的校长和教师代表，学生及其家长代表，教育专家及学者代表，教育管理系统负责人到中南海座谈。温家宝在座谈中说：“教育是一个国家发展的基石，教育改革和发展是关系国家和民族未来的大事，也是每个家庭和学生关心的大事。《纲要》应该反映国家的意志、决心和战略眼光，让人民看到希望，从而增强对中国教育的信心。”
《纲要》制定的高规格以及空前的广纳众智，在2009年——被参与起草的学者多次提到的可能是中国教育的“转折之年”，重新唤起了公众对教育的希望。乃至有分析人士表示：“围绕这个《纲要》的制定，我国教育产生了改变的可能性。”
最终亮相的《纲要》定稿，如何体现出“稳妥、渐进”的基调？据官方智囊的审慎解释，一是本着渐进式改革方式，从易到难、从有条件做的地方开始试点，再以一些试点经验为依托，逐渐推展，直至影响到国家的改革步伐；二是采取增量改革方式，不动存量，不直接将改革对准体制性障碍，如此对现有格局的震动相对较小，进展虽慢些，但不至于付出很高的代价，冒很大的风险。
“利益的博弈”
正由于这个“不动存量”、不触及体制性障碍的改革基调，使开始实施的《纲要》中的一些亮点的实施前景不容乐观。早在民间对《纲要》的热议阶段，有参与起草者就透露，教育部专门提出为了“加强薄弱环节和关键领域”，需要开展“一批重大工程”，包括义务教育学校标准化建设工程、义务教育教师队伍建设工程、国家教育信息化工程等。
《纲要》关于“国家财政性教育投入达到GDP的4%”表述背后有一个细节：这个问题能否在2010年解决？财政部说有困难，温家宝表示最迟2012年也要达到。有分析人士认为，在这样的情况下，教育部门还需要列出“一批重大工程”来要钱，这是否意味着我国的教育投入问题并没有解决根本？甚至有人担忧，如果出现2012年达到目标后又降至不达标的情况怎么办？
有分析人士指出，依靠设立项目要钱办学，近年来在我国教育系统已成模式。从211工程、跨世纪人才计划，到中小学生齐跳集体舞、让京剧进校园，要么监管缺位，收支自说自话，学校的办学独立性越来越弱，要么热闹一阵子，很快冷清下来再也无人问津。为摆脱部门利益的纠结，解决好影响教育投入的根本问题，有必要建立国家教育拨款委员会，依法负责教育投入的预算和监督。
“公共教育支出占GDP的比重，是联合国教科文组织定义各国政府机构用于教育支出的一个基本指标。”北京大学教育财政科学研究所所长王蓉介绍，1993年，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》把这个指标确定为4%，结果，原本在20世纪末要实现的目标至今未能实现。2006年，教育部和财政部联合成立了专门的“4%课题组”，身为课题组负责人的王蓉表示，有些相关的根本性问题需要充分、理性和冷静的分析，其中包括“4%”的执行机制和落实路径问题，相应的研究基础也需要增强。
在一些教育界人士看来，教改是一场利益的博弈。教育专家起草的调研报告中提到有关教育方针的问题，教育部自身如何转变职能的问题，在最终亮相的《纲要》中均未涉及。可见《纲要》文本的制定，不可避免地成为一个在博弈中不断妥协的过程。
博弈体现在部门之间。在北京师范大学首都教育经济研究院袁连生教授看来，目前中国教育的跨越式发展，包括普九、高校扩招等，很大程度上都是通过负债来实现的，说明“相应的政府投入没有跟上去”。财政部副部长丁学东则在今年2月28日国新办的新闻发布会上表示，这几年是“我国教育经费增长最快的时期之一，也是我国教育事业进步最快的时期之一”。
主导改革的教育行政部门与社会舆论人士之间，对于《纲要》的解读也存在不小的差距。前者对现代大学制度的定义是“依法办学、自主管理、社会参与、民主监督”，并称之为“有中国特色”；后者则呼吁扩大办学自主权、落实学术自主权、行政权与学术权分离等。对考试招生制度改革，后者有政府宏观管理、社会组织考试、学校依法自主招生、学生多次选择的诉求，而政府怎样退出考试评价领域、教招考怎样分离、现行集中录取制度如何突破，前者的改革路径并不清晰……由此可能带来的隐忧在于，未来10年间教育的老问题仍可能延续。
实现均衡之难
“2012年实现义务教育区域内初步均衡，2020年实现区域内基本均衡”，是《纲要》提出的一个重要目标。在义务教育资源普遍没有区域均衡、校际差距越拉越大的现实中，公众关注的是，政府出台诸如严禁考试成绩排名、取消奥数之类的政策为什么无效？有分析认为，不均衡的真实原因，是政府部门不加大教育投入，而是以校际间的不均衡发展，制造收费空间，以弥补自身教育投入不足。有的官员及部门还可借此扩大优质资源的寻租空间。
实质性的均衡发展何在？今年5月，本刊记者在安徽省均衡教育先进区——芜湖市镜湖区做调研，看到该辖区24所小学和6所初中校均不办食堂、不建师生宿舍、划片就学、同城不准借读。这座没有择校的城市通过就地改建、异地重建，使薄弱校的基础设施大为改观；通过人力、物力上的对口结对帮扶，使薄弱校与示范校共同达到优质均衡。全区仅用5年时间，就从均衡教育的初步实施、巩固提高走到了全面深化。区教育局何世文局长说，均衡教育最受益的是本区内的残疾孩子和流动人口子女。
新教改实施过程的不确定性，还体现在教改与国家人力资源政策、人事与就业制度改革协同的程度。因为任何真正意义上的教育改革，往往受制于处处强调学历及学校“出身”，乃至户籍、性别、身高、体重等难以实现人人机会平等的用人政策和社会规则，因而难免减弱公众对教育的信心。
韩国的高考竞争也相当激烈，可基础教育并没有演变为全面的应试教育，除了学校自主性更强的管理体系、均衡程度更高的教育资源配置因素外，更重要的是没有二元户籍管理制度、公民享有基本的社会福利、各行业劳动收入差距相对小、用人制度中的歧视现象不严重。这一切不仅减少了社会传递给教育的焦虑，更避免了现实对教育的扭曲。
一位毕业于乔治·华盛顿大学的“海归”人士注意到，农民工随迁子女、代课教师、民办教育从业者这些社会弱势群体的代表，没有出现在《纲要》的制定中。他向本刊记者表示：“我关注草根阶层的某些权利能否得到《纲要》的保护。”□
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