“洋黑工”拷问外国人在华就业制度
□本报记者 田加刚
今年7月，全国人大公布了2010年立法工作计划，其中《出境入境管理法》被列为立法预备项目，目前正在抓紧起草草案，最快可能在今年年底提交审议。
而近年珠江三角洲地区出现的“洋黑工”现象则对立法提出了更深层次的要求。外国人入境之后的居留、就业等问题，现有规定已严重滞后，亟须在修订法律时一并考虑。
随着中国经济的高速发展和沿海地区用工荒的显现，来自越南、柬埔寨等相对落后国家的境外“黑工”涌入珠三角。
去年以来，我国警方在广州、东莞等地的工厂连续查获大量非法劳工，其中大部分是非法入境的越南籍劳工。在1020公里长的广西中越陆地边境线上，一批又一批“洋黑工”从边境小道进入中国，涌入广西边贸城市以及珠三角等发达地区，追寻他们的“中国打工梦”。
“洋黑工”涌入珠三角
今年7月1日，广东省中山市公安局将15名在中山打工的“越南黑工”遣返回国。
据介绍，这15名越南籍人员于今年1月先后从广西中越边境非法进入我国，在中山市坦洲镇一工厂非法打工。今年6月17日，坦洲公安分局将这些人查获，并移交中山市公安局出入境管理部门做进一步审查。公安部门在查实相关情况后，对非法聘请外国人的工厂老板罚款1万元，并责令其承担遣送费用。
越南少女阿华是被遣返的一员。从外表看，20岁的阿华与普通的中国内地打工妹无异。她学会了一些简单的中文，她说，在越南很难找到工作，就是找到工作，工资最多相当于人民币400元左右。今年初，她花500元钱，请人带路偷渡出境，走了两天两夜，先到中国广西东兴，再辗转到广东，最后跟随老乡进入中山坦洲某模具厂做了一名质检员。“工厂包吃包住，一个月可以拿1400多元的工资。”阿华每月可以寄400元人民币回家，还花600元买了个手机。
这15人离开工厂时，厂方跟他们结清了工资，每个人身上都有上千元人民币，多的有2000多元。“相当于越南半年多的收入了。说不定我们还没有回到中山，那些被遣返的越南人已经又返回中国境内了。”有警官说，由于越南对偷越国境到中国打工没有相应的惩罚，导致“越南黑工”毫无顾忌，被遣返回国后又故伎重演，重新偷渡进入中国。
“越南黑工”通常自广西越境而入。据广西防城港市公安边防支队支队长樊启描述，越南劳工非法入境是如下一个路线图：中方工厂出现用工缺口，愿意出钱请人组织工人进厂——越方组织者在越南组织大量想到中国务工的劳工——通过边境小道或者搭乘小船分批将越南劳工偷运进入中国——由中国方面的组织者安排越南劳工分散住在边境某个秘密的地方——组织者联系好前往广东的大巴后，再雇佣面包车或者摩托车搭运这些非法入境人员，从小路绕过公安检查站——在高速路中途运送上组织者事先安排好的大巴车，上了大巴后的非法劳工就可以直接送进广东的工厂。
“据涉案人员交代，组织偷运一个越南劳工到广东工厂可以得到1200元的好处，扣除车费、食宿费用后至少还有700元以上的利润。”广西东兴市公安边防大队副大队长王诗强说，组织偷运越南非法劳工已经形成了完整的利益链条，组织的核心“人头”并不出面，一旦案发，他们就逃到越南，警方能够抓获或者掌握的只是一些涉案的船夫、司机。
“洋黑工”现象有其存在的土壤。近年来，随着我国经济的高速增长，以珠三角为代表的沿海地区的劳动密集型企业用工问题愈演愈烈。而越南等临近我国的一些国家的工资相对较低，一些人通过非法入境进入珠三角等地打工，一方面他们可以获得比其本国高出不少的收入，另一方面，也在某种程度上缓解珠三角等沿海地区劳动密集型企业的用工问题。在这个过程中，运作“黑劳工”非法入境打工的中介也获得了可观的利益。
“入境广东的越南黑工，大部分是偷渡入境，少部分是通过合法渠道从各口岸进入中国，签证到期后滞留不归。”中山市出入境管理处警官邱美说。
外籍劳工肯干、听话、能吃苦，从事的一般是最艰苦的工作，因此很多工厂明知雇请的是“黑工”，也睁一只眼闭一只眼。加上我国对非法入境的务工人员的处理比较“宽容”，一般就是遣送出境。费用大多是由雇用方承担，处罚成本低，因此常出现多次遣返又回来的现象。
目前，有关部门对境外“黑工”等“三非”(非法入境、居留、就业)现象，基本的处理办法是“发现一个、查处一个、遣送一个”，对私自雇用外国人的单位和个人，在终止其雇用行为的同时，可以处以5000元以上、50000元以下的罚款，并责令其承担遣送私自雇用的外国人的全部费用。
“处罚成本太低，不能有效制止非法进入我国务工的现象。”邱美说，尽管相关执法部门不断加强对“越南黑工”的查处，但要堵住“越南黑工”入境实非易事——1000多公里的中越边境，山水相连的地理条件，偷渡者通过小道或者趟过界河，几分钟就能越过国境线。
今年仅一季度，广东警方就已查处涉及154人的外国人非法入境、非法就业案件6宗。2009年，广东省公安机关查处非法入境、非法就业案件13宗，涉及180人，他们多来自越南、缅甸。而未查出来的人数，据估计要高于查出的数字。
高门槛准入制遭诟病
警方表示，“黑工”们如果办理了“外国人就业证”和“居留许可证”，就可以在中国合法打工。但实际上，不但那些越南“黑工”无法申请到两证，很多在中国居留多年的高收入外国人都无法“合法就业”。
据了解，目前我国规范外国人就业行为的法律法规，只有1986年实施的《外国人入境出境管理法》及其实施细则。《外国人入境出境管理法》规定：“未取得居留证件的外国人和来中国留学的外国人，未经中国政府主管机关允许，不得在中国就业。”而劳动就业专门法律如《劳动法》、《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》等，均未涉及外国人就业问题。2004年，国务院在清理行政许可项目时，虽然把“外国人入境就业许可”列为保留的行政许可项目，但至今国家和省没有出台涉及外国人就业管理的专门法律法规。
同时，目前适用的1996年劳动部、公安部、外交部、对外贸易经济合作部联合颁发的《外国人在中国就业管理规定》，实施到现在时隔14年，已难以满足当前外国人就业管理形势发展的需要。
根据该规定，用人单位聘用外国人从事的岗位应是有特殊需要，国内暂缺适当人选，且不违反国家有关规定的岗位。换言之，非专业技术人才，不得聘用。
对普通劳工，管理部门要求严禁聘用。1994年，公安部下发通知“公发[1994]17号”中规定，不得雇用外国人从事服务员、礼仪小姐及其他一般性劳务。为此，2004年浙江省劳动保障厅还专门下发通知，明确指出，任何单位不得聘用外国人从事门童、服务员、迎宾等一般性劳动岗位。2004年，深圳召开的全国外国人就业管理工作座谈会，也重申限制低端劳动力入境就业。
据人力资源和社会保障部2009年统计数据，持外国人就业证在中国工作的外国人达到22.3万人，他们多为高管人员。据报道，自1996年上海开始实行外国人就业登记制度以来的13年内，在沪就业的外国人人数增长了13倍，这些在沪就业的外国人主要来自日本、美国、韩国、新加坡、德国、法国、加拿大、马来西亚、澳大利亚以及英国等，占了总数的80%。在沪就业的外国人中，32.1%是担任企业高级管理人员，高级技术人员占7%，一般管理人员占45.9%，一般技术人员占9.7%。他们都拥有较高的学历，其中硕士及以上学历的占20.43%，大学本科以上学历的占68.76%。
高门槛准入制，在保护国内就业率、吸引人才、预防涉外犯罪活动等方面发挥了积极作用，但它对正常就业也加以严格限制，甚至造成大量“白领黑工”。
据中新社报道，2009年统计，未持有就业证或外国专家证就在广州非法就业和非法经营者的比例高达69%，他们大多从事教育(英语培训)、文化(商业演出)、体育、家政、休闲服务等行业。这些“三非”外国人主要来自南亚、中东、非洲等地，有的签证已过期，有的故意遗失护照，想留在中国多赚钱，还有许多晚上才出来活动，非法从事卖电话卡、兑换货币等活动。
广东省外事办涉外安全处处长罗军指出，外国人非法就业手段呈现出复杂多样的趋势，有6种外国人经常采用的在华就业方式：有的外籍人士持短期签证，通过多次申请、化整为零，达到长期就业的目的；有的外籍人士在短期外语培训班中任教，时间不长变动频繁，也很难被发现；还有一些人持短期F签证，多次出入境以实现就业；更有甚者只签口头协议，不签订书面合同，以逃避法律制裁；有部分外籍人士在广东开设茶室、酒吧、英语沙龙，在其中做专、兼职教师，变相非法就业；一些持L、F签证的外国人无就业证明，以志愿者身份任教，校方提供免费食宿、旅游，无偿教其中文、书法等作为工资报酬。
很多学者批评外国人就业制度过于苛刻。长江商学院高级研究员罗天昊撰文说，随着计划生育政策的推进，我国加快了进入老龄化社会的脚步。未来10年，中国18-22岁的人口将减少4000万人，而在20-40岁之间，中国人口更是减少1亿-3亿。因此，未来20年内，应容忍亚非国家向中国大量移民。他认为，随着“黑工”未来在全国的蔓延，中国对于亚非劳工必然出现根本性的政策改变，给予正当移民劳工合法身份，随着中国户籍制度的逐步改善，将更加速这一进程。
今年全国两会上，全国政协委员陈振东等5人提交的联名提案为《立法规管外国人在华就业逐步吸纳更多外籍劳工》。提案认为，中国经济发展的“人口红利”正在枯竭，用工荒正成为内地普遍现象，中国传统的劳动密集型产业将加速丧失优势。为此﹐应当认真研究能否逐步适度增加在华外籍劳工的人数﹐以应对劳动人口结构的改变﹐避免劳动密集型产业过快萎缩，影响我国在世界市场上的占有率。
立法向左，还是向右
放宽准入门槛，将“黑工”“变白”，看起来一举多得：工人有所得，工厂有了劳动力，公安机关也不用再耗费人力财力抓获、遣送。但这只是问题的一半，它产生的新问题是，大量外国劳动力的进入，必将冲击国内劳动市场，并带来一系列社会管理问题。
今年的全国两会上，另一些人大代表的议案，跟陈振东委员的提案观点正好相反，建议强化管理，进一步细化准入门槛，加大对“三非”外国人的打击力度。目前，全国人大已启动《出入境管理法》修订准备工作，并正在就《出入境管理法》修改涉及的相关问题进行调研论证。两种相反意见的争论，都将影响未来的立法。
今年3月，广州市市长张广宁等全国人大代表向大会提交“关于完善外国人就业管理法规体系”的议案，建议制定《外国人就业管理法》和《外国人在中国就业许可办法》，改变对外国人合法就业管理尚无法律规定的现状，通过立法强化外国人在中国就业管理，加大对非法就业的打击处罚力度。
张广宁现任广州市委书记，他认为，我国现行外国人就业管理存在立法缺失、手段缺乏、机制不完备三大缺陷。目前我国规范外国人就业的法律法规，只有《外国人入境管理法》及其实施细则，仅规定对非法就业行为的处罚，对外国人合法就业管理尚无法律规定，对外国人就业的准入、外国人和聘用单位权利、义务等都没有做出明确的规定；对单位聘用之外的外国人就业管理也没有规定，外国人在中国投资、经商、自谋职业等就业形式没有纳入规范管理。
广东省是中国出入境外国人数最多的地区，来自广东省出入境管理部门的统计数据显示，今年上半年，经广东出入境的外国人已经达到615万人次，占全国的30.4%；在粤临住和常住的外国人分别达到114.7万人次和57793人，来自181个国家的3.71万外籍人士在广东就业并纳入劳动部门管理。但与此同时，外国人逾期滞留的问题也日益严重，其中不少非洲裔人士在当地从事抢劫、诈骗、走私、贩毒等犯罪活动，给当地经济、社会管理和治安秩序带来挑战。当地正在逐步摸索更为合理的外国人管理办法，确保问题不会影响其发展步伐。从广州市政府针对“三非”外国人出台的地方政策来看，也更趋向强化管理。
贩毒团伙在广州从事走私毒品也日趋严重。今年前5个月广东海关抓获的非洲籍走私犯达37人，是去年的1.5倍，其中尤以几内亚比绍籍相对增多。海关表示，当地毒品走私屡打不绝并日趋复杂，但由于中国目前对外国人管理的有关法律法规滞后，铲除非洲籍人员贩毒网络组织难度很大。
去年7月广州发生200多名非洲籍人士聚集街道派出所事件，起因就是警察例行检查护照过程中一名非洲籍人士逃跑坠楼受伤。有专家指出，这次事件也给政府敲响了警钟，外籍人员管理已经被摆在桌面上，刻不容缓也无法逃避。
对此，广东省多管齐下，着手建立“大外管”工作机制。目前，广东省加大了服务管理力度，坚决遏制外国人“三非”及其他违法犯罪上升的趋势，广州、深圳96个街、镇建立了外国人服务管理站，在注重建立和谐管理氛围的同时，加大了防范和打击外国人违法犯罪活动的工作力度。
在有85个国家的3000多名外国人登记的广州市越秀区登峰街，街道创立了广东省首个境外人员管理服务工作站，并在登峰街司法所建立了广东首个外国人普法联系点。广东省工商部门也加大了对外国人非法经营活动查处和取缔力度。广东省外事办介绍说，目前广东加强了涉外管理工作，在做好对外国人管理以及涉外案件处置的同时，重视维护在粤外国公民的合法权利，为有关国家驻华使领馆实施对其公民的保护提供必要的协助。
对低层次“洋黑工”是严厉打击，还是宽容对待，虽然形成了激烈的争论，但两方对一个问题保持一致：出入境管理法已严重滞后，亟待修改。
据悉，全国人大外事委员会已经在全国密集进行调研论证，研究出入境管理法的修改。 立法“向左”还是“向右”的两方意见人士同时又都认为，高速发展的中国不仅仅需要的是出入境管理法规，更需要的是“移民法”，甚至设立专门的“移民局”管理外国人在华投资、就业等各种事务。
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