北京大学国家发展学院院长周其仁：以土地制度改革切入统筹城乡
李秀中
近年来，各地纷纷推进城乡统筹发展，在此过程中创造出很多做法。比如较早的“宅基地换住房，承包地换社保”，还有成都的农村产权制度改革、重庆的户籍制度改革等。而各种做法似乎都围绕土地展开。
因此，这引起一些质疑，质疑各地政府推进城乡统筹的动机是在打农村土地的主意。上周末，四川省召开全省统筹城乡改革培训班，《第一财经日报》记者采访了出席会议的北京大学国家发展学院院长周其仁教授。
周其仁教授长期关注各地的统筹城乡发展的改革试验，尤其对成都、重庆等地的改革多年来有持续的调查研究。他带领的北京大学发展研究院综合课题组发布了成都统筹城乡土地制度改革的第一、二期研究报告。
城乡统筹为何以土地为切入口
第一财经日报：现在全国很多地方都在搞城乡统筹，比如嘉兴等地的一些做法受到广泛关注，各地之间各有什么特点？
周其仁：我们去看嘉兴的时候，那里才开始搞。他们以镇为基础，做出了规划和方案设计，有的已开始实施。我们是研究经验的，所以不要急，等很多地方的实践及其后果出来以后，还可以仔细研究。
目前调查多的还在成都，因为这个地方的城乡统筹、“三个集中”等做法，从2003年就开始了；2008年开始启动的农村产权改革，也进行了两年。长沙、镇江、嘉兴等地我们也去看过，同时，我们研究小组还关注各地的报道。大概的印象是，在很辽阔的地域发生了类似的实践，但各地的细节差别还是不小。到底是因为地域差异的需要，当地的实际情况就需要这样做，还是各地对城乡统筹的理解力、执行力有所不同，现在还需要仔细观察，然后才谈得上比较。
日报：现在给大家的印象是，各地搞城乡统筹都是以土地为切入口，为什么会选择土地呢？
周其仁：大背景还是城市化。本来的含义是人口向分工更细、收入更高的城市集中。但也带来其他资源的积聚和集中，其中包括土地。否则，那么多人积聚到一起，空间上怎么容纳？还有更重要的一点，城市不同于农村的地方是，需要高密度的基础设施投资。如何筹资来推进？土地未来收益的资本化是共同的一条路径。在这个背景下，土地问题开始有了不同于传统农业的含义，不是土壤的肥力多重要，而是土地的位置越来越成为一个关键。位置对头的地方，就是人口和资本积聚之处，土地租金就会飞速上涨，带来以肥力论价值的农地完全不可想象的收益。这里面有经济规律在支配。
在我们这里，首先是要不要也承认这个经济规律，其次是怎样在我们的条件下充分利用这个规律。过去老是压抑这个力量，控制“工业化超前，城市化落后”的城市发展，特别是严格控制大城市，只许小城镇发展，结果对国民经济和人的文明发展都不利。改革开放后，经济自由增加了，城市化加速，有其内在的道理。因为人们在经验中知道，向城市和大城市移动，虽然千辛万苦，但有一条很明显，就是收入机会高一些。这说明，老想阻挡城市化，最后还是挡不住的。现在城市化加速释放，挑战不小，但对经济建设怎么看还是利大于弊。
在什么制度框架下推进城市化
日报：也有人质疑各地的城乡统筹是政府打农村土地的主意，比如最近就有人质疑重庆的户籍改革是政府为了拿农民的土地？
周其仁：这是第二层次的问题：在什么制度框架下推进城市化？
具体内容，就是城市化导致地租的上涨，如何恰当地在城里人和农民，在政府和民间分配。这个问题当然重大，不过我的看法是，无论这方面的问题多大，也要释放城市化的潜能。这与改革中遇到的问题是一样的，就是总要在把蛋糕做大的过程中，不断改善收入分配。打土地主意并不一定就是错的，似乎农地永远是农地，永远不对城市化做出积极反应，就是最优状态。要问的问题是，怎样打土地的主意？在农地转变为城市用地的不可抗拒的过程中，怎样把收入分配处理得更好一点，城乡更兼顾一点，农业与各业发展更协调一点。
至少我们在成都的调查中没有得出这样的印象，就是成都市这些年费这么大力气搞城乡统筹，是为了拿走农民的土地。枝节的问题永远有，但主流不是这样的。
举一个实例，如果光是为了拿农民的地，还要这么辛苦去明确农民对土地、房屋的产权吗？光一个都江堰市、一个大邑县，为了确权颁证，就得投入多少地方财力和动员干部去工作？结果是每户农民的宅基地、承包地、山林，还有集体土地的所有权，全部确权颁证。农民手里有了政府颁发的产权证，你去“拿地”就没那么容易了。如果单纯就是“拿地”，为什么要自己给自己找麻烦？成都农村的产改，纲领就是“还权赋能”，也就是农民的土地权利，包括集体所有和农户承包的，统统要经过确权颁证。使他们实际大量控制的土地资源，有明确的产权归属。在这个基础上加强产权的权能，也就是在自愿的基础上，按照利益的引导，推进流转。
调查中我们也知道，确有一些干部对此不那么理解，因为好像是自找麻烦。但是，成都市委、市政府非常明确，城乡统筹最重要的就是城乡人民拥有同等的权利。城里人买个房，三证俱全，可以经由市场流转，业主依法获得流转收益，农民为什么只能自给自足、拥有财产也得不到财产性收入？所以我们看到成都在全域范围内确权到户，这种做法绝不是为了拿地。目前公式化地看地方政府成为一个潮流。我们想还是要实事求是，人家做的对大局、对长远有利的事情，为什么不能肯定？至于做的不对的、损害农民的事情，凭根据批评、处理就是了。
我们的报告里也写了，2003~2008年间成都的城乡收入差距略有收敛，而全国是不断扩大的。当然这有各种原因，但是千万人口以上的大都市，北京、上海、广州都是扩大的，成都、重庆略有收敛，总有值得肯定之处吧？成都的经验也不仅仅只是土地制度变革，在确权加流转的过程中，重建村庄社区的治理结构，以都市财政返还农村——今年开始是每个行政村每年至少得到20万元的村庄公共财力——加上前几年开始的耕保基金，每亩农地每年补农民300~400元做养老用，汇到个人账户，这都是实实在在地分享城市化地租上升的收益。
再看他们的农地和村庄土地整理，腾出一亩地票来，起码有15万元按政策返回农村和农民。“地票”是什么意思？就是过去这块地是农民自己占着盖房子的、搞建设的，现在按新的规划相对集中居住了，减少农村建设用地，把这个地复垦成农地，那个实物的农地还是农民的，没拿走，仅仅就是把以前可盖房、搞建设用地的权利，抽象为可供城市发展用的“地票”，城市为此每亩付15万元，重庆更厉害，在土地交易所经过拍卖，最近我们看到的有几宗土地的地票拍卖价高达每亩20万元。这对农村和农民就可能解决大问题了。
所以，同样的建设土地向城市集中，完全可以有不同的路径。政府凭征地权拿地，给农民的补偿较少，是一条路径。这种做法对城市化积累的贡献大、城市建设搞得快，是成就。代价是农民分享得少，而且在权利关系上他们不是平等谈判的一方。成都、重庆探索的是另外一种路径，在征地制度的旁边，加一条路，就是确权、流转、参与、分享，不是一征了事，而是分享城市化地租的上涨收益。
当然，成都的城市土地这些年确实在扩大。我不隐瞒自己的观点，从经济发展来看，城市土地扩大总的来说是正常的。城市扩大带来收入提高有什么错呢？城市不加以适当扩大，农民进城进到哪儿去呢？所以不要认为城市扩大就必错。问题是城市扩大，增加的地租收入怎么分配得更合理一点。成都经验的可贵之处就在于，探索怎么来解决这个问题。改善村庄的治理结构，同时通过土地的整理挂钩的平台，逐步把城市增加财力的一部分返回农村。这是分享机制。我们并不主张土地增值全部归农民，但要探索分享的机制，特别是经由市场交易、而不是强制征地来寻找分配的平衡点。
以行政权力剥夺农民去拿地，这种现象过去有、现在有、将来也难以完全消除。正因为这种现象的存在，才使得城市化不能以经济允许它的速度发展。但是反过来，因为有矛盾就人为遏制城市的发展，那个后果也不是大家要的。所以成都的经验可贵，就在于探索能不能避免两种极端，找到一个妥当的办法来解决城市发展、城市化筹资，并让城乡人民共享城市化加速的收益。
日报：土地增减挂钩这个政策是不是可以看做城市化筹资模式的一个核心制度设计？
周其仁：它提供了一个可操作的工作平台。不过，同样的挂钩政策还是有好多种改善的可能。目前全国通行的挂钩说的是农村建设用地的减少和城市建设用地增加挂钩，没有直接回答挂钩背后的利益分配问题。它是从主管部门行政管理的角度看问题，如果成都市乡村建设用地减少了100万亩，那么城市建设用地扩大100万亩，总体来说耕地就没有减少，可以保障城市化过程中土地资源配置兼顾当前和长远。
但是，这个100万亩从这里减少，到那里增加，由此产生的巨大利益怎么分配，过程怎么来执行，都还没有图景。成都的实践就是把这个过程变成有图景的。挂钩讲资源配置，但并不对应唯一的分配方式，同样的资源配置可能对应不同的分配方式。全国都可以挂钩，成都的做法是执行挂钩政策，充分利用试验区的地位，对分配和权利的重新安排，进行了有益的探索。
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