《瞭望》文章：“差额选举”的多样图景
差额选举在改变着以往“让少数人选人，在少数人中选人”的做法，是中国式民主的重大突破
文／《瞭望》新闻周刊记者李松
3月14日，在国务院总理温家宝与中外记者见面会上，他在回答美国有线电视新闻网记者提问时说：“我们在中央委员会的选举当中实行了差额选举。”早在2004年，党的十六届四中全会就提出“适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”。而温家宝的此番表述，也正反映了高层对这一指向的深刻认识和切实践行。
近年来，在中国很多地方，不仅选举各级人大代表、人大常委会组成人员和政府副职中实行差额选举，甚至选举正职时，也实行了差额选举。而且，差额推荐和差额选举的范围和比例，也在逐渐扩大。
北京大学政府管理学院李成言教授指出，差额选举制度还需不断完善，在一些地方的差额选举中，还普遍存在执行法律不严格、选举办法欠规范等问题，有必要进一步打破思想认识上的壁垒，使差额选举充分体现选民的意志。
从等额选举到差额选举
所谓差额选举，就是在选举中实行候选人数多于应选名额的选举。
由于多种原因，在新中国成立后很长一段时期，无论是选各级人大代表，还是选国家各级机关的领导人，都一直实行等额选举制度。顾名思义，等额选举就是候选人数与应选人数相等的选举。
尽管1953年选举法没有明确规定是等额选举还是差额选举，但当年中央选举委员会发布的《关于基层选举工作的指示》要求，基层选举委员会提到选举大会上的代表候选人名额，一般应与当选代表人数相等。
这种等额选举制度，突出的特点是“上边提名单，下边画圈圈”，选民并没有更多选择余地。
直到1978年中共十一届三中全会召开，中国选举制度改革才迈出了重要的一步。
直到1979年，五届全国人大二次会议通过了新的选举法。其中将等额选举改为差额选举，被视为一大亮点。该法规定：“由选民直接选举的代表候选人名额，应多于应选代表名额的二分之一至一倍；由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表大会代表候选人的名额，应多于应选代表名额的五分之一至二分之一。”此后，选举法经过1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次修改，内容得到改进和充实，而差额选举制度也更趋完善。
同时，这次会议通过的地方组织法，还把差额选举办法从人大代表选举延伸到地方国家机关领导人员选举，包括地方政府领导人员、人大常委会组成人员和法院院长、检察院检察长。这无疑是中国选举制度的一项重大改革。
“引入差额选举，其现实意义不言而喻。”上海财经大学法治研究中心副主任麻国安教授接受本刊记者采访时坦言，“差额选举在改变着以往‘让少数人选人，在少数人中选人’的做法，这是中国式民主的重大突破。”
扩大了选民的选择余地
多位受访专家认为，差额选举把竞争机制引进了选举，不但有利于发现和遴选人才，还有利于公平竞争，形成政治清明的环境。
“差额选举所具有的竞争因素，给选民行使选举权提供了更多选择的余地。”李成言说，“尤其是差额选举的竞争性，更便于优秀人才脱颖而出，有利于打破干部能上不能下和论资排辈的严重弊端。”
“差额选举还有利于调动民众参加选举活动的积极性，增强了当家作主的责任感。同时，还可增强当选人认真履行职责的使命感。”李成言说。
对于差额选举的现实意义，中央党校梁妍慧教授也有着自己的看法。她曾在媒体撰文称，必须对党政主要负责人的选举制度进行改革，由等额选举向差额选举逐渐推进，增加干部任用过程中的公开性和透明度。
“按规定，党政一把手应由选举产生。”梁妍慧说，“然而在实践中，由于正职从提名、考察、推荐到正式选举，都是等额决定的，再加上党委中存在少数人甚至个别人说了算的现象，党政一把手的选举成了变相的任命制。”
在梁妍慧看来，党政主要负责人的选举，是当前比较困惑和难以操作的问题。在选举中，既要代表联合提名，又要保证党委人事安排的实现。“竞争产生候选人与差额选举的引入，为解决党管干部与群众公认原则的结合，提供了一条很好的解决思路。”
多位受访专家都认为，等额选举和差额选举的本质区别，就在于前者没有竞争，而后者有竞争。“推进差额选举，并适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例，是中国式民主的必由之路。”
“不管党内差额选举，还是人代会差额选举，都要给参选者一定表达的权利，保证选举的公平公正。”中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院汪玉凯教授接受本刊记者采访时表示。
汪玉凯指出，如果中国的县级主要领导能够通过差额选举的途径产生，不仅可从根本上解决党政领导向党员、民众负责的问题，而且能够真正体现民主、公开、竞争、择优的原则。“中国县级政治生态也将发生历史性变化。”
“选举差额比例的扩大，意味着竞争程度的提高和竞争范围的扩大。”中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授接受本刊记者采访时说，“导入差额选举，每个候选人就会努力争取选民的支持，以获得选票。只有这样，选票才具有价值，选民才真正行使了自己的选举权。”
“差额选举是一项重要的选举制度改革，但多年来推进比较缓慢。”鲁照旺坦言，“主要是实行差额选举需要一些必要条件，包括选举人的民主素质、领导者的民主观念，以及领导体制尤其是干部管理体制的理顺等等。以前中国长期实行干部任命制，使一些人头脑中有着相当浓厚的轻视、厌烦选举的潜意识，这严重阻碍了差额选举在中国的顺利推行。”
在鲁照旺看来，选举是人民行使当家作主民主权利的主要方式，也是干部获得人民的认可，并被授予一定权力的基本途径。“差额选举产生的干部，更会对选举自己的选民负责。而任命的干部，往往会产生唯上级脸色行事的心态。长此以往，极容易忽视来自民众的声音，而成为高高在上的‘官老爷’。”
可见，通过差额选举，让干部去接受民主选举的考验，是根治官僚主义病症的良方之一。这样干部才会真正懂得权力的来源，树立起正确的权力观。
“陪选”现象凸显法律漏洞
近年来，差额选举在中国各地推进并不顺利，甚至有的地方还想方设法规避差额选举，或出现钻法律“空子”的“陪选”现象。
本刊记者调查发现，目前有些人对差额选举在理解上还存在偏差，认为在换届选举时，等额选举比较保险，容易操作，便于实现上级意图。相反，差额选举程序较多，搞得不好就难以保证上级推荐人选当选。
正因此，在差额选举中，有些人片面强调实现上级意图，反复做工作，要选民表态，保证上级推荐的候选人当选，以至差额选举缺乏民主协商、引导沟通的气氛。即使选民有想法，也只好保留个人意见。
不严格执行法律的现象更是屡见不鲜。比如，地方组织法提出地方各级人大选举本级国家机关正职领导人时，“候选人一般应多一人，进行差额选举；如果提出的候选人只有一人，也可以等额选举。”但目前县级以上的地方国家机关正职领导人的选举，大多数成了等额选举。即使有的地方想差额选举，也被私下做思想工作放弃了提名权；有的地方虽已提出新的候选人，也因被私下做工作，候选人不得不放弃提名。
对于候选人名额和应选人名额，选举法中规定了一定比例。但这个比例，在有的地方也大打折扣。个别地方就低不就高，甚至暗中安排“陪选”，候选人名单一公布，谁是上级“意中人”，谁是“陪选人”，一目了然。
据一位知情人透露，“意中人”与“陪选人”相比，不论在资历方面，还是在能力和业绩方面，都具有明显优势。“因为，挑选的‘陪选人’越弱，选民给‘意中人’投选票的可能性就越大。”
更有甚者，有的地方制定的选举办法更是于法无据。比如，为了保证上级“意中人”当选，就对联名提名的候选人的情况只简单介绍。甚至把上级“意中人”印在选票醒目位置，其余按姓氏笔画为序，或把上级“意中人”和联名提名的候选人在选票上分开排印，暗示主次，等等。
在多位受访专家看来，由于差额选举被“巧妙”处理，有些地方的差额选举，实质上只是在选民的配合下完成的一次等额选举。
谈及此，麻国安认为，“这违背了党的方针政策、宪法根本精神和有关法律的要求。”如何进行差额选举，由于法律缺乏具体规定，也无法说上述做法是错误的。但这是打法律的“擦边球”，钻法律的“空子”。
“1979年开始实行的差额选举，还有若干法律上的漏洞。最突出的是，法律很多方面只作了原则性规定，极容易出现随意操作的问题。”麻国安指出，比如，当时的地方组织法规定，省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县一级和乡镇人民政府的正副职领导人员、人大常委会的组成人员、法院院长、检察院检察长，由人大会议主席团和代表联合提名，候选人一般应多于应选人的名额。这些规定中，候选人一般多于应选人，但多多少，没有规定；主席团提名虽有明确规定，但多少代表可联合提名，规定中不清楚。因此，近年不少地方搞的差额选举，具体做法花样不少。
力促差额选举成为上下共识
多位受访专家认为，要真正实现差额选举，就要彻底打破等额选举的壁垒，修改完善有关差额选举的法规，让选民能够充分表达自己的意见，选出自己满意的代理人，以充分体现选民的意志。
“差额选举要认真处理好坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的关系。”麻国安建议，“立法部门要积极立法，在候选人的提出、投票的程序和方法等方面作出更具体、更有操作性的规定。”
“实行差额选举，要成为一种官民共识。”麻国安认为，“差额选举应做到让选民都清楚每个候选人的情况。在完全自由和秘密的情况下，要给选民充裕的时间进行利益的权衡和斟酌，实现利益选择的最优化。”
“现在的差额选举，最大的问题是选民对候选人信息存在认知匮乏，这往往导致差额选举流于形式。”麻国安说，“差额选举必须要创造条件让候选人与选民见面，让候选人讲讲自己的历史、政绩和施政纲领，公布一下自己的财产，让选民有更多的知情权，更加积极地参与选举。”
对此，李成言也建议，可考虑候选人提出后，先用主席团的名义公布名单，隔段时间进行选举。在此期间，候选人可同选民充分对话，回答选民的提问。候选人也可发表“施政演说”，向选民阐述当选后的打算。
“要通过各种渠道、多种形式广泛深入地宣传差额选举，排除旧观念的干扰，从而为推行差额选举打下良好的民意基础。”李成言说。
“安置差额落选干部，是推行差额选举面临的难题，也是差额选拔干部能否形成制度化、常态化的关键。”李成言认为，“对差额落选干部，要正确引导、分类管理、重点培养、合理使用，有效减少差额选任干部的负面效应。”
“做好差额选举的前提，还必须在候选人的把关上下功夫。只有如此，差额选举出来的干部，才是党放心的干部，也是选民满意的干部。”鲁照旺说，“从候选人的严格把关到进行差额选举，这是一个不容分割的整体。”
“如何让选民能够充分地了解候选人，也是差额选举能否成功的重要环节。”鲁照旺建议，“可将候选人的简历、施政目标、工作成绩等在候选人曾经工作过的地区、单位及拟任地区、单位等通过网络，在较大范围公示，为民意充分表达搭建制度平台。”
“更有效的办法，是让候选人与选民见面，进行沟通和交流。”鲁照旺说，“加强候选人的信息公开，这样既增加了选民对候选人的了解，减少投票的盲目性，又让干部从选举时便置于选民监督下。”
需要指出的是，鉴于之前存在的问题，2010年3月14日，十一届全国人大三次会议高票通过选举法修正案，规定“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”
毫无疑问，法律这样的规定，真正为差额选举提供了有序竞争的依据。而要有效实行差额选举，除适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例外，看来还得从进一步完善候选人与选民见面入手。□
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